Ternyata yang sedang kita reformasi selama ini bukan cuma negara. Yang sedang diuji sebenarnya adalah diri kita sendiri.
Kadang-kadang saya berpikir, barangkali reformasi kita ini terlalu sopan. Ia datang ke rumah dengan mengetuk pintu. “Permisi.” Lalu duduk di ruang tamu, disuguhi teh, pisang goreng, dan pembicaraan yang panjang sekali tentang bagaimana sebaiknya rumah ini diperbaiki. Atap bocor, dibicarakan. Tembok retak, dibicarakan. Kamar mandi mampet, dibuat rapat. Setelah rapat selesai, dibuat notulen. Setelah notulen selesai, dibuat peraturan. Setelah peraturan selesai, dibuat lagi peraturan pelaksana. Sementara air hujan sudah masuk ke kamar tidur. Begitulah kira-kira gambaran reformasi birokrasi kita.
Kita sebenarnya sudah tahu persis akar persoalannya. Tidak perlu menjadi profesor administrasi negara untuk mengetahuinya. Bahkan seorang ibu yang setiap pagi menyiapkan sarapan anaknya sebelum berangkat sekolah barangkali lebih mudah memahami persoalan itu. Ia tahu, kalau kompor rusak, tidak cukup mengganti buku petunjuk memasaknya. Kalau pisau tumpul, tidak cukup membuat peraturan baru tentang cara memotong bawang. Dan kalau orang yang memegang pisau memang tidak berniat memasak, ya masalahnya bukan pada resep. Masalahnya pada orangnya.
Di situlah perkara reformasi birokrasi kita menjadi agak rumit. Selama ini reformasi terlalu sering diterjemahkan sebagai pembaharuan regulasi. Seolah-olah birokrasi akan menjadi baru apabila peraturannya baru. Maka berduyun-duyunlah para ahli membuat naskah akademik.
Kampus-kampus ternama ikut sibuk. Para narasumber duduk dengan wajah serius, kacamata agak diturunkan sedikit, lalu membicarakan pasal demi pasal dengan bahasa yang kadang-kadang membuat orang awam merasa bahwa mengurus negara memang harus menggunakan istilah yang sulit.
Padahal persoalannya sederhana. Orang yang sudah terbiasa mengambil keuntungan dari aturan lama tidak otomatis berubah hanya karena aturan lama diganti dengan aturan baru. Ia hanya akan belajar membaca aturan baru. Ini yang sering kita lupakan. Manusia itu makhluk yang luar biasa lentur.
Terutama kalau menyangkut kepentingannya sendiri. Ia bisa sangat kreatif menemukan celah. Kalau pintu ditutup, ia mencari jendela. Kalau jendela ditutup, ia mencari ventilasi. Kalau semua ditutup, ia mungkin membuat aturan baru tentang mengapa pintu dan jendela sebaiknya dibuka. Dan semuanya dilakukan dengan bahasa yang sangat resmi.
Maka lahirlah berbagai program yang kelihatannya reformis. Ada lelang jabatan terbuka. Ada seleksi. Ada asesmen. Ada fit and proper test. Ada berbagai macam mekanisme untuk mencari pejabat baru yang diharapkan membawa energi baru. Kedengarannya bagus. Memang bagus.
Tetapi ada satu pertanyaan kecil yang sering membuat saya garuk-garuk kepala: siapa sebenarnya yang pada akhirnya menentukan siapa yang terpilih? Sebab kalau orang-orang yang menentukan masa depan birokrasi masih merupakan bagian dari birokrasi lama, reformasi bisa saja hanya menghasilkan wajah baru dengan kebiasaan lama. Seperti mengganti sarung bantal tetapi tidak pernah mencuci kasurnya. Kelihatannya bersih. Padahal sumber baunya masih di situ.
Saya kira di sinilah kita perlu memahami sejarah birokrasi kita secara lebih jernih. Birokrasi Indonesia bukan lahir dari ruang kosong. Ia mempunyai sejarah panjang. Ia dibentuk dalam struktur kekuasaan kolonial yang pada dasarnya dirancang untuk mengatur, mengawasi, dan mengendalikan masyarakat jajahan. Negara kolonial membutuhkan pegawai yang patuh kepada struktur kekuasaan. Masyarakat tidak terutama dipandang sebagai warga negara yang memiliki hak untuk menentukan arah kekuasaan, melainkan sebagai objek yang harus diatur.
Tentu zaman sudah berubah. Kita sudah merdeka. Kita punya konstitusi. Kita punya pemilu. Kita punya parlemen. Kita punya kementerian. Kita bahkan punya sangat banyak lembaga yang namanya terdengar demokratis. Tetapi sejarah kelembagaan tidak serta-merta hilang hanya karena kalender berganti. Mentalitas birokrasi bisa lebih panjang umur daripada rezim yang melahirkannya. Itulah sebabnya reformasi tidak cukup hanya mengganti aturan.
Sebab yang diwariskan bukan cuma aturan. Yang diwariskan juga cara berpikir. Cara memandang bawahan. Cara memandang rakyat. Cara memandang kekuasaan. Cara memahami jabatan. Dan terutama cara menikmati jabatan. Ini yang paling sulit. Karena aturan bisa ditulis dalam satu malam. Mentalitas tidak. Mentalitas membutuhkan pengalaman panjang untuk dibentuk dan pengalaman panjang pula untuk diubah.
Karena itulah orang seperti Purbaya dan Satriyo—dalam pembacaan yang sedang kita bicarakan—menjadi menarik. Mereka bukan sekadar orang yang membaca aturan. Mereka berada di puncak struktur birokrasi. Dari sana mereka bisa melihat bahwa masalah birokrasi bukan hanya pada bunyi pasal, tetapi pada jaringan kekuasaan yang hidup di antara pasal-pasal itu. Kalau kita memakai perumpamaan sederhana, birokrasi itu seperti pohon tua di halaman rumah. Batangnya kelihatan. Rantingnya kelihatan. Daunnya kelihatan. Tetapi akarnya berada di dalam tanah.
Kita bisa memotong ranting dan mengganti daun dengan yang lebih hijau. Pohon itu tetap akan tumbuh seperti semula kalau akarnya tidak disentuh. Maka, kalau benar hendak melakukan perubahan mendasar, yang diperlukan bukan hanya mengganti orang di beberapa posisi. Yang diperlukan adalah keberanian menyentuh akar. Dalam bahasa yang lebih kasar: memotong kepala ular sampai ekornya.
Di sinilah persoalan demokrasi menjadi menarik. Sebab dalam demokrasi, kekuasaan tidak boleh berjalan hanya dengan keberanian seorang pemimpin. Ia membutuhkan legitimasi publik. Membutuhkan partisipasi. Membutuhkan institusi. Membutuhkan mekanisme kontrol. Membutuhkan masyarakat yang ikut mengawasi.
Demokrasi tidak pernah menjanjikan bahwa perubahan akan berlangsung cepat. Demokrasi justru sering membuat perubahan menjadi ribut. Yang satu bicara. Yang lain menyela. Yang ketiga mengajukan keberatan. Yang keempat meminta konsultasi. Yang kelima minta studi banding. Yang keenam membuat grup WhatsApp.
Lalu semuanya pulang dengan membawa kesimpulan bahwa persoalannya memang rumit. Padahal tukang bakso di depan kantor sejak tadi sudah tahu: “Pak, itu tinggal dibereskan.” Tetapi negara tidak bisa dikelola seperti gerobak bakso. Dan di situlah kita berhadapan dengan paradoks.
Kita menghendaki perubahan, tetapi kita juga menghendaki agar perubahan itu berlangsung melalui mekanisme demokratis. Kita menghendaki birokrasi yang bersih, tetapi birokrasi itu sendiri mempunyai kepentingan, jaringan, dan sejarah. Kita ingin membongkar rumah lama, tetapi penghuni rumahnya masih banyak. Dan sebagian bahkan memegang kunci.
Ada hal lain yang sering luput dari pembicaraan tentang reformasi: manusia. Kita terlalu senang berbicara tentang sistem. Sistem ini salah. Sistem itu buruk. Sistem harus diperbaiki. Benar. Tetapi sistem pada akhirnya dijalankan oleh manusia. Aturan yang baik di tangan manusia yang buruk dapat menjadi alat untuk melakukan keburukan dengan lebih rapi. Sebaliknya, aturan yang belum sempurna di tangan manusia yang mempunyai integritas kadang-kadang masih bisa menghasilkan sesuatu yang baik.
Di dalam agama, persoalan ini sebenarnya sudah lama dibicarakan. Kitab suci memberi aturan. Ada perintah. Ada larangan. Ada batas. Ada jalan yang dianggap benar dan jalan yang dianggap menyimpang. Tetapi kitab suci tidak berjalan sendiri. Ia membutuhkan manusia yang menjalankannya.
Maka persoalannya bukan semata-mata apakah aturan itu sudah tersedia. Aturannya sudah ada. Persoalannya: siapa yang menjalankan? Dengan mentalitas seperti apa? Dengan niat seperti apa? Dengan kesadaran seperti apa?
Mengajak manusia mengikuti aturan tentu dapat dilakukan melalui syiar, pendidikan, keteladanan, persuasi. Tetapi ketika berhadapan dengan manusia yang sudah begitu lama terbiasa melanggar aturan dan memperoleh keuntungan dari pelanggaran itu, persoalannya menjadi lebih rumit. Di sinilah sejarah manusia memperlihatkan sesuatu yang tidak selalu menyenangkan. Perubahan nilai tidak selalu berjalan dengan ceramah. Tidak selalu berjalan dengan argumentasi. Tidak selalu berjalan dengan filsafat hukum. Dan tidak selalu berjalan dengan naskah akademik yang tebalnya bisa membuat meja menjadi miring.
Dalam banyak episode sejarah, perubahan akhirnya berhadapan dengan kekuasaan yang memerlukan enforcement—pemaksaan, penegakan, bahkan konflik. Tetapi sejarah juga menunjukkan betapa mahalnya harga dari jalan semacam itu.
Mungkin karena itu nasib para pembaharu sering terasa menyedihkan. Mereka datang membawa gagasan. Mereka menawarkan perubahan. Mereka mengganggu kenyamanan. Dan begitu kenyamanan terganggu, orang-orang yang selama ini merasa nyaman mulai bertanya: mengapa harus berubah?
Pertanyaan itu sederhana. Tetapi daya tahannya luar biasa. Dalam sejarah Indonesia, kita mengenal pengalaman Bung Karno. Kita mengenal Gus Dur. Kita mengenal banyak tokoh lain yang mencoba membuka jalan perubahan, tetapi kemudian berhadapan dengan kekuatan-kekuatan yang jauh lebih rumit daripada sekadar satu aturan atau satu lembaga.
Kita tidak perlu buru-buru membuat kesimpulan bahwa mereka gagal. Sejarah terlalu rumit untuk diringkas menjadi kata “berhasil” dan “gagal”. Barangkali ada perubahan yang tidak selesai pada zamannya.
Barangkali gagasan tertentu baru menemukan maknanya puluhan tahun kemudian. Barangkali seseorang memang kalah dalam pertarungan politik, tetapi gagasannya tetap berjalan diam-diam di kepala orang lain.
Sejarah sering bekerja seperti itu. Ia tidak selalu memberi kemenangan kepada orang yang pertama kali mengetuk pintu. Kadang-kadang ia bahkan membuat orang itu pulang dengan tangan kosong. Tetapi ketukannya tertinggal di telinga penghuni rumah.
Di sinilah saya kemudian teringat pada agama. Bukan agama sebagai lembaga dengan segala atribut sosialnya. Bukan pula agama sebagai bahan perdebatan siapa paling benar. Melainkan agama sebagai pertanyaan tentang kehidupan manusia. Mengapa manusia hidup? Untuk apa manusia bekerja? Mengapa manusia diberi kekuasaan? Mengapa manusia diberi kebebasan?
Dan pada akhirnya, kepada siapa semua itu harus dipertanggungjawabkan? Keyakinan tentang kehidupan setelah mati menjadi penting justru karena ia mengubah cara manusia memandang kehidupan sekarang. Kalau kehidupan hanya berhenti di dunia, maka jabatan mungkin menjadi segala-galanya. Kekuasaan menjadi segala-galanya. Uang menjadi segala-galanya. Nama baik menjadi segala-galanya. Orang bisa berbuat apa saja selama kamera tidak melihat.
Tetapi kalau manusia percaya bahwa ada kehidupan setelah kehidupan ini, maka dunia menjadi semacam ruang ujian. Jabatan bukan hadiah. Kekayaan bukan bukti bahwa Tuhan sedang berpihak. Kekuasaan bukan sertifikat kebenaran. Semua hanya titipan yang suatu hari harus dikembalikan.
Barangkali karena itu kehidupan dunia dalam perspektif agama tidak selalu dipandang sebagai tempat menerima hasil. Ia adalah medan laga. Tempat manusia diuji. Bukan hanya diuji ketika miskin. Orang miskin memang diuji dengan kekurangan. Tetapi orang kaya diuji dengan kekayaannya.
Orang biasa diuji dengan keterbatasannya. Pejabat diuji dengan kewenangannya. Pemimpin diuji dengan kekuasaannya. Dan birokrat, diuji dengan sebuah pertanyaan yang sangat sederhana: ketika tidak ada orang yang melihat, kepada siapa sebenarnya ia tunduk Pertanyaan itu lebih sulit daripada ujian masuk sekolah kedinasan.
Maka reformasi birokrasi sebenarnya bukan hanya perkara mengganti peraturan. Bukan hanya perkara membuka lelang jabatan. Bukan hanya perkara membuat lembaga baru. Bukan hanya perkara menyusun indeks integritas. Dan bukan pula perkara menghasilkan naskah akademik yang semakin tebal.
Reformasi adalah perkara manusia. Perkara kebiasaan. Perkara keberanian. Perkara kepentingan. Perkara budaya kekuasaan. Dan perkara kesediaan untuk kehilangan sesuatu yang selama ini kita nikmati.
Nah, bagian terakhir ini yang biasanya paling sulit. Kita semua senang reformasi selama reformasi itu menyuruh orang lain berubah. Kita senang transparansi selama yang dibuka bukan rekening kita.
Kita senang efisiensi selama kursi kita tidak dipotong. Kita senang meritokrasi selama anak kita tetap mendapatkan jalan yang mulus. Kita senang keadilan selama kita tidak harus menyerahkan sesuatu yang kita anggap sudah menjadi hak. Begitulah manusia.
Maka reformasi yang sungguh-sungguh barangkali memang tidak pernah mudah. Sebab ia bukan hanya menyuruh birokrasi berubah. Ia menyuruh kita berubah. Dan perubahan semacam itu tidak bisa selesai dengan satu keputusan menteri, satu pidato presiden, satu naskah akademik, atau satu peraturan baru.
Ia membutuhkan kesediaan manusia untuk melihat dirinya sendiri. Itu sebabnya reformasi kita terasa seperti orang yang sedang berlari tetapi tetap berada di tempat. Kakinya bergerak. Keringatnya keluar. Napasnya tersengal. Tetapi pemandangannya tidak banyak berubah. Barangkali karena selama ini yang kita ubah baru sepatunya. Bukan arah larinya.
Pada akhirnya, pertanyaan terbesar reformasi bukanlah: “Peraturan apa yang harus kita ubah?” Melainkan: “Manusia macam apa yang hendak menjalankan peraturan itu?” Pertanyaan kedua jauh lebih merepotkan. Sebab kalau jawabannya tidak kita temukan, kita akan terus membuat aturan baru.
Setiap masalah melahirkan aturan. Setiap aturan melahirkan lembaga. Setiap lembaga melahirkan jabatan. Setiap jabatan melahirkan kepentingan. Dan kepentingan kemudian belajar bagaimana membaca aturan. Begitu terus. Kita membuat lingkaran yang sangat rapi, kemudian heran mengapa kita tidak pernah sampai ke mana-mana.
Mungkin sudah waktunya kita berhenti sebentar. Bukan untuk membuat aturan baru. Bukan untuk mengadakan seminar lagi. Bukan untuk mencari istilah baru agar reformasi terdengar lebih modern. Melainkan untuk bertanya pelan-pelan, seperti orang tua kepada anaknya menjelang tidur: “Kamu sebenarnya ingin menjadi apa?” Bukan ingin mempunyai jabatan apa. Bukan ingin mendapatkan gaji berapa. Bukan ingin duduk di ruangan mana. Tetapi ingin menjadi manusia macam apa.
Sebab di situlah seluruh persoalan reformasi akhirnya kembali. Negara tidak pernah lebih baik daripada manusia yang menjalankannya. Birokrasi tidak pernah lebih jujur daripada orang-orang yang mengisinya. Demokrasi tidak pernah lebih dewasa daripada masyarakat yang menghidupinya. Dan agama, pada akhirnya, tidak hanya bertanya apakah kita hafal aturannya. Ia bertanya apakah kita bersedia menjalani ujian yang terkandung di balik aturan itu.
Dunia ini, mungkin, memang hanya sebentar. Kekuasaan juga sebentar. Jabatan lebih sebentar lagi. Yang tersisa barangkali hanya jejak. Dan pada saat itulah manusia mungkin baru sadar: ternyata yang sedang kita reformasi selama ini bukan cuma negara. Yang sedang diuji sebenarnya adalah diri kita sendiri.
