Berikut sebuah telaah yuridis tentang bukti Vaksinasi sebagai Syarat Mendapat Pelayanan Publik di Bojonegoro.
Pada tanggal 18 Februari 2022 lalu, Bupati Bojonegoro menandatangani Surat Edaran No. 800/1447/412.202/2022 tentang Kewajiban Vaksinasi COVID-19 Lengkap Dosis 1 dan 2 Untuk Mendapatkan Pelayanan Publik di Kabupaten Bojonegoro (selanjutnya disebut SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik).
Pada prinsipnya, dalam SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik terdapat empat poin penting, yaitu: pertama, untuk mendapatkan pelayanan publik masyarakat wajib menunjukkan bukti vaksinasi lengkap dosis 1 dan 2.
Kedua, masyarakat yang ditetapkan sebagai sasaran penerima vaksin COVID-19, tetapi tidak mengikuti vaksinasi dikenakan sanksi administratif atau tidak mendapatkan pelayaanan publik sebagaimana Pasal 13A ayat (4) Perpres No. 14 Tahun 2021.
Ketiga, surat edaran ini ditujukan bagi kepala OPD Penyelenggara Pelayanan Publik supaya melaksanakan ketentuan SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik, dan keempat, peserta yang tidak memenuhi persyaratan sebagai peserta vaksinasi COVID-19 harus dibuktikan dengan Surat Keterangan Dokter Puskesmas atau Rumah Sakit.
Jika mengacu pada SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik ini, salah satu tujuan dari dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik yaitu “…..untuk dalam rangka penanggulangan pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19…”.
Berdasarkan tujuan mulia dari dikeluarkannya Surat Edaran (SE) Vaksinasi dalam Pelayanan Publik tersebut, tak jarang menimbulkan pro dan kontra di masyarakat.
Tulisan ini berupaya menghadirkan analisis hukum atas dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik di Kabupaten Bojonegoro, Nabs.
Problem Hukum SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik di Kabupaten Bojonegoro
Jika melihat pada tujuan dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik yaitu, “…..untuk dalam rangka penanggulangan pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19…”, maka tentu dikeluarkannya SE ini oleh Bupati Bojonegoro memiliki tujuan yang mulia dan patut diapresiasi.
Akan tetapi, dalam ilmu hukum dikenal postulat yang berbunyi, “Destinata tantum pro factis non habentur” yang artinya suatu maksud baik tidak serta-merta diikuti tindakan yang baik.
Dengan demikian, sesuatu yang memiliki tujuan yang baik haruslah dilaksanakan dengan cara yang baik pula.
Jika suatu tujuan yang baik tidak dilaksanakan dengan cara yang baik, maka cacatlah tindakan tersebut dan begitu pula sebaliknya.
Dalam konteks SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik ini, maka tujuan baik dikeluarkannya SE ini harus selaras dengan asas, teori, konsep, serta praktik hukum terkait dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik ini.
Dalam ilmu hukum, hukum yang membahas mengenai tindakan organ pemerintahan (bestuurhandeling) adalah hukum administrasi negara.
Menurut Riawan Tjandra (2018), hukum administrasi negara merupakan hukum yang mengatur fungsi pemerintah (hukum administrasi negara heteronom) dan sekaligus terdiri dari serangkaian norma hukum yang diciptakan oleh pemerintah (hukum administrasi negara otonom).
Terkait dengan dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik dikaitkan dengan konsep hukum administrasi negara menurut Riawan Tjandra tersebut, SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik dapat dikategorisasikan sebagai hukum administrasi negara otonom karena berkaitan dengan norma hukum yang dibuat oleh organ pemerintah dalam menjalankan fungsinya, dalam hal ini, dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik adalah dalam rangka tugas Bupati Bojonegoro dalam penanggulangan pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19.
Lebih lanjut, terkait dikeluarkannya SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik yang perlu dijawab pertama kali adalah apakah tepat “baju hukum” berupa SE dalam memberikan instruksi bagi kepala OPD Penyelenggara Pelayanan Publik di Kabupaten Bojonegoro?
Nabs, terkait dengan produk hukum berupa Surat Edaran, Philipus M. Hadjon (1993) berpendapat bahwa Surat Edaran dalam kepustakaan ilmu hukum dikenal sebagai beleidsregel.
Beleidsregel atau peraturan kebijaksanaan atau peraturan kebijakan merupakan suatu peraturan yang tidak didasarkan pada suatu wewenang umum yang ditarik dari suatu peraturan perundang-undangan di atasnya, melainkan didasarkan pada aspek doelmatigheid atau suatu urgensi hukum tertentu yang perlu dilaksanakan oleh organ pemerintahan (bestuurhandeling) dalam menghadapi suatu kondisi faktual yang belum diatur secara rinci dan/atau khusus dalam suatu peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian, maka suatu peraturan kebijakan tidak didasarkan pada peraturan perundang-undangan, tetapi dilaksanakan pada suatu kewenangan bebas yang dimiliki oleh organ pemerintahan yang lazimnya disebut sebagai diskresi.
Mengacu pada penafsiran otentik sebagaimana dalam Pasal 1 angka 9 UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan ditegaskan bahwa, “Diskresi adalah Keputusan dan/atau Tindakan yang ditetapkan dan/atau dilakukan oleh Pejabat Pemerintahan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang- undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan”.
Berdasarkan penafsiran otentik dalam Pasal 1 angka 9 UU No. 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan tersebut, dapat disimpulkan bahwa diskresi ditujukan untuk mengatasi persoalan konkret yang dihadapi dalam penyelenggaraan pemerintahan dalam hal peraturan perundang- undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.
Lebih lanjut, Philipus M. Hadjon (1993) juga menegaskan bahwa diskresi haruslah didasarkan atas asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB)/algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Jika secara konseptual Surat Edaran yang merupakan peraturan kebijakan yang dibuat berdasarkan diskresi dan harus tunduk pada asas-asas umum pemerintahan yang baik, maka Surat Edaran seharusnya dikeluarkan dengan adanya diskresi dan wajib memperhatikan serta tunduk pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB)/algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Mengacu pada SE Vaksinasi dalam Pelayanan Publik di atas, SE tersebut justru dikeluarkan dengan didasarkan pada Perpres No. 14 Tahun 2021. Padahal, secara konseptual, SE yang dikeluarkan berdasarkan diskresi harus dengan pertimbangan hukum bahwa, “….dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan”.
Argumentum a contrario-nya yaitu jika peraturan perundang-undangan tidak memberikan pilihan, jelas dalam mengatur, lengkap atau jelas, dan/atau tidak adanya stagnasi pemerintahan maka seyogianya produk hukum yang dikeluarkan bukan SE yang merupakan beleidsregel, melainkan harus dikeluarkan dalam bentuk peraturan perundang-undangan untuk melaksanakan ketentuan dalam Perpres No. 14 Tahun 2021.
Dengan demikian, fungsi Surat Edaran atau beleidsregel pada umumnya adalah mengisi kekosongan hukum dalam hal peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan.
Singkatnya, fungsi Surat Edaran salah satunya adalah untuk melengkapi peraturan perundang-undangan, sedangkan untuk melaksanakan suatu peraturan perundang-undangan produk hukumnya adalah peraturan perundang-undangan yang secara hierarkis berada di bawahnya.
Lebih lanjut, menurut hemat penulis, produk hukum yang tepat dikeluarkan oleh Bupati Bojonegoro untuk penanggulangan pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19 adalah dengan produk hukum berbentuk peraturan perundang-undangan dan bukan dalam bentuk Surat Edaran yang merupakan beleidsregel atau peraturan kebijakan.
Mengacu pada Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021 yang menegaskan bahwa, “Pengenaan sanksi administratif sebagaimana dimaksud pada ayat (4) dilakukan oleh kementerian, lembaga, pemerintah daerah, atau badan sesuai dengan kewenangannya”.
Melihat Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021 tersebut, meski tidak secara expressive verbis menegaskan diperlukannya pengaturan lebih lanjut, namun pada prinsipnya Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021 menyiratkan adanya delegasi peraturan perundang-undangan secara “tidak langsung” yang harus dibentuk oleh kementerian, lembaga, pemerintah daerah, atau badan sesuai dengan kewenangannya.
Dengan demikian, kementerian, lembaga, pemerintah daerah, atau badan sesuai dengan kewenangannya harus membentuk peraturan yang bersifat teknis dan memberi panduan dalam melaksanakan ketentuan dalam Perpres No. 14 Tahun 2021.
Nabs, dalam konteks Pemerintah Kabupaten Bojonegoro, seyogianya tindak lanjut dalam Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021 adalah berupa Peraturan Bupati Bojonegoro yang memberikan panduan, pengaturan, serta batasan dalam melaksanakan Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021.
Hal ini didasarkan bahwa kedudukan Surat Edaran sebagai beleidsregel sejatinya bukanlah merupakan peraturan perundang-undangan.
Menurut Bagir Manan (1997), Surat Edaran sebagai peraturan kebijakan dalam ilmu perundang-undangan sering disebut sebagai beleidsregel, policy rules, pseudowetgeving, atau spiegelrecht yang pada prinsipnya memiliki tiga karakter yaitu: (i) peraturan kebijakan hanya mengikat internal organ administrasi negara/administrasi pemerintahan sehingga tidak mengikat bagi masyarakat secara umum, (ii) peraturan kebijakan dibuat berdasarkan atas diskresi (freies ermessen) sehingga dibentuk apabila terdapat peraturan perundang-undangan yang memberikan pilihan, tidak mengatur, tidak lengkap atau tidak jelas, dan/atau adanya stagnasi pemerintahan, dan (iii) peraturan kebijakan harus didasarkan pada asas-asas umum pemerintahan yang baik (AUPB)/algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Lebih lanjut, Hamid S. Attamimi (1993) menegaskan bahwa meski secara umum peraturan kebijakan memiliki bentuk serta format yang terkadang sama dengan peraturan perundang-undangan, namun tetap saja peraturan kebijakan tidak dapat didudukkan sebagai peraturan perundang-undangan.
Peraturan kebijakan hanya berfungsi untuk mendampingi serta melengkapi peraturan perundang-undangan tetapi tidak dapat memberikan pengaturan lebih lanjut ketentuan peraturan perundang-undangan.
Berdasarkan uraian di atas, penulis berpendapat bahwa tentu niat baik Pemerintah Kabupaten Bojonegoro untuk menanggulangi pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19 perlu didukung, namun berdasarkan postulat hukum yang menyatakan, “Destinata tantum pro factis non habentur” tentu tujuan baik untuk menanggulangi pandemi COVID-19 dan kebutuhan percepatan vaksinasi COVID-19 perlu didukung oleh langkah serta tindakan hukum yang sesuai.
Oleh karena itu, dalam melaksanakan Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021 perlu dibuat produk hukum berupa Peraturan Bupati Bojonegoro dan bukan berupa Surat Edaran atau dalam bentuk peraturan kebijakan lainnya.
Penulis mengusulkan Peraturan Bupati Bojonegoro tersebut berisi setidaknya empat aspek yaitu: (i) penegasan tugas dan kewenangan masing-masing kepala OPD dalam melaksanakan Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021, (ii) batasan-batasan bagi OPD dalam melaksanakan Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021, (iii) mengoptimalkan peran yang bersifat preemtif dan preventif dibandingkan dengan secara langsung memberikan sanksi administratif atau tidak memberikan pelayanan publik sebagaimana diatur dalam Pasal 13A ayat (5) Perpres No. 14 Tahun 2021.
Nabs, dengan mendasarkan pada langkah yang bersifat preemtif dan preventif, diharapkan masyarakat dapat mengerti serta memahami pentingnya vaksinasi dan bukan terkesan “ditakut-takuti” supaya wajib mengikuti vaksinasi.
Hal ini penting karena keberhasilan vaksinasi juga ditentukan oleh keberhasilan organ administrasi pemerintahan untuk memberikan sosialisasi terkait pentingnya vaksinasi serta menjaga kesehatan dalam mengantisipasi adanya COVID-19 yang berkembang dengan berbagai jenis baru seperti varian Omicron.
Sosialisasi dan terpenuhinya kesadaran masyarakat akan pentingnya vaksinasi serta kesadaran untuk tetap menaati protokol kesehatan menjadi hal terpenting karena merupakan aspek teleologis dari perumusan Perpres No. 14 Tahun 2021.
Masyarakat tidak boleh selalu diancam dan ditakut-takuti sekalipun dengan tujuan yang baik berupa vaksinasi. Oleh karena itu, aspek keteladanan, ketelatenan, serta pendekatan yang bersifat preemtif dan preventif perlu menjadi panduan bagi organ administrasi pemerintahan dalam melaksanakannya, dan (iv) perlu juga memberikan ruang partisipatif bagi masyarakat dan/atau kelompok masyarakat untuk ikut membantu mensukseskan program vaksinasi COVID-19 tentunya dengan pendekatan yang bersifat preemtif dan preventif dengan melibatkan organisasi-organisasi masyarakat seperti: organisasi pencak silat, ormas keagamaan, kelompok bidang minat tertentu, serta kelompok masyarakat lain yang ada di Bojonegoro.
Penulis berharap, dengan orientasi berupa usulan yang penulis tawarkan tersebut dapat diterapkan serta memberikan peran partisipatif bagi masyarakat termasuk juga mengoptimalkan pendekatan yang bersifat preemtif dan preventif dalam mensukseskan vaksinasi dan tidak hanya sekadar menakut-nakuti dengan sanksi administratif maupun tidak mendapatkan pelayanan publik.
